Zur Verankerung des Freiraumplans in Gemeinden

Ausgangslage: Der Freiraumplan existiert nominell im österreichischen Planungsrecht nicht

Unabhängig von einer gesetzlichen Verpflichtung oder Aufforderung betreiben einzelne österreichische Land- und Stadtgemeinden Freiraumplanung eigeninitiativ und aktiv. Der Anteil der Gemeinden, in deren Planungsrepertoire freiraumplanerische Elemente zu finden sind, kann auf 5 - 10 % geschätzt werden. Meist sind dies Stadtgemeinden, wo ein größerer Anteil der Bevölkerung in den Genuss freiraumplanerischer Obsorge kommt.

Im Raumordnungsgesetz und im Baugesetz des Landes Steiermark kommt - wie auch in allen anderen Bundesländern - der Begriff Freiraumplan nicht vor. Ansätze für freiraumplanerische Instrumente sind das Landschaftskonzept als Grundlage für das Örtliche Raumordnungsprogramm nach dem Niederösterreichischen Raumordnungsgesetz und das Freiraumkonzept als Teil des Räumlichen Entwicklungskonzepts nach dem Salzburger Raumordnungsgesetz.

In den Raumordnungsabteilungen der Bundesländer gab und gibt es unterschiedlich intensiv geführte Diskussionen, die Gemeinden zur "Freiraumplanung" gesetzlich zu verpflichten. Im Entwurf für eine Novelle des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes fand sich das Instrument "Landschaftsleitbild" als Pendant zum "Siedlungsleitbild". Eine Umsetzung dieses Vorschlags scheint derzeit nicht in Sicht.

Der Freiraumplan und der Freiraumplanungsprozess von Bruck an der Mur sind Pilotprojekt für die Steiermark, aber auch für das gesamte Bundesgebiet. Der partizipative Ansatz und die besondere Betonung der sozialen Komponente der Freiraumplanung verleihen dem Projekt auch im internationalen Kontext Modellcharakter.

Chancen in der Praxis: Partizipativer Planungsprozess und Selbstbindung

Rechtsverbindlichkeit von Planung schafft Sicherheit für die Beteiligten. Allerdings ist seitens der Politik (Raumordnungsausschüsse, Raumordnungsbeiräte) nur geringe Bereitschaft gegeben, die erforderlichen rechtsverbindlichen Festlegungen für eine geordnete und nachhaltige Gemeindeentwicklung zu treffen. Ein Beispiel ist die Definition der Siedlungsränder. So beschränken sich rechtsverbindliche Pläne oft auf weiche Formulierungen und örtlich wenig präzise Aussagen. Die Inhalte sind im Prozess der Beschlussfassung abgeschliffen, die Pläne sind zahnlos geworden. Verpflichtende gesetzliche Vorgaben zu rechtsverbindlichen Festlegungen können kontraproduktiv wirken: Der Freiraumplan könnte zur lästigen Pflicht werden, der das Image der Verhinderungsplanung anhaftet. Wenn auch die Diskussion um die rechtliche Verankerung derzeit eher mit der Empfehlung "so verbindlich wie nötig" zusammengefasst werden kann, ist eine verstärkte Rolle der Freiraumplanung im Alltagsgeschäft der Gemeinden unbedingt erforderlich. Freiräume sind unabdingbarer Bestandteil unserer Lebensqualität und damit als "weicher Standortfaktor" auch wichtiger ökonomischer Faktor.

Maßnahmen zur Sicherung und Entwicklung von Freiräumen lassen sich aus den Zielkatalogen der Raumordnungsgesetze nach derzeitiger Rechtslage in allen Bundesländern ableiten und treffen. Die Erstellung eines Freiraumplanes als eigenständiges Planungsinstrument oder integrativ im Rahmen der örtlichen Raumplanung liegt im Ermessen der Gemeinde. Der Gemeinde bieten sich Chancen, die rechtlichen Freiräume kreativ zu nutzen.

Durch den Beschluss der Gemeinde als Sachbereichskonzept zum Örtlichen Entwicklungskonzept wird der Freiraumplan rechtsverbindlich für die Gemeindeverwaltung. Die Selbstbindung der Gemeinde verstärkt die Argumentationskraft nach innen (Gemeindeöffentlichkeit) und nach außen (Aufsichtsbehörde). Parzellengenaue Freiraumanforderungen, die im Flächenwidmungsplan, Bebauungsplan oder im Bauverfahren umgesetzt werden, sind verbindlich für den Grundeigentümer.

Die Planungsinstrumentarien der nominellen Raumplanung lt. Raumordnungsgesetz und der Freiraumplanung ergänzen sich, die Kombination der Methoden und Werkzeuge schafft Synergien für Freiräume auf den papierenen, digitalen und mentalen Stadtplänen. Ein gemeinsames Planungsverständnis gibt den mentalen und realen Freiräumen mehr Chancen.

Mentale Freiräume - soziale Wertigkeiten von Freiräumen

Der Freiraumplan definiert Entwicklungsmöglichkeiten und -notwendigkeiten von sozial, ökologisch und wirtschaftlich bedeutenden Freiräumen in der Gemeinde, in einer Stadt, einem Stadtteil, einer Ortschaft oder auch in mehreren Gemeinden. Inwieweit ein Freiraumplan lebendig wird und schließlich gelebt wird, hängt außer von der rechtlichen Verbindlichkeit ganz besonders von der Vernetzung und Kommunikation innerhalb der Verwaltung sowie von der Entstehung und Umsetzung ab. Partizipative Freiraumplanung öffnet mentale Freiräume. Die Freiräume finden nicht nur auf dem Papier, das heißt den Plänen der Stadtplanung ihren Niederschlag, sondern werden öffentlich diskutiert und punktuell schon während des Planungsprozesses in natura, zum Anschauen und Benutzen umgesetzt. Sie bilden mentale Freiräume in den Köpfen der Beteiligten, bei PolitikerInnen, Planungsfachleuten, BewohnerInnen, InvestorInnen und bei MeinungsmacherInnen am Bildungs- und Mediensektor. Ziel ist ein selbstbewusster und kommunikativer Freiraumplan, der einen kreativen Umgang mit den Freiräumen wiederspiegelt.

Spracherleichterung - ein Begriff: der Freiraumplan für alle Planungsebenen

Die gängige Praxis landschaftsplanerischer Instrumente in Österreich zeichnet sich durch eine Begriffsvielfalt auf gleichen und unterschiedlichen Maßstabsebenen aus. Zum Teil orientieren sich die Begriffe an der bundesdeutschen Terminologie, die jedoch stark durch ihre Herkunft aus dem Naturschutz geprägt ist und somit inhaltlich den sozialen Aspekten der Freiräume nicht ausreichend gerecht wird. Je nach Bundesland und Gemeinde werden in Österreich für ähnliche Inhalte und Bearbeitungsschwerpunkte unterschiedliche Bezeichnungen verwendet:

  • Landschafts- und Grünraumkonzept, Freiraumkonzept, Landschaftsrahmenplan, Landschaftsleitbild, ... auf der Ebene der Stadtentwicklungsplanung,
  • Landschaftsplan, Landschaftskonzept, Freiflächenkonzept, Grünflächenplan, ... auf der Ebene der Flächenwidmungsplanung,
  • Grünordnungsplan, Grün- und Freiflächenplan, Grünplan, ... auf der Ebene der Bebauungsplanung.

Diese Vielfalt führte und führt erstens zur Verwirrung und zweitens zum Auseinanderdividieren stark gründominierter Landschaftsräume von siedlungsinternen Freiräumen, die zum Teil ohne Vegetation, aber von alltäglicher Bedeutung für den Menschen sind. Freiraumfunktionen von nicht-grünen Freiräumen im urbanen öffentlichen Raum und im privaten oder halböffentlichen Außenraum sind in den bisherigen Diskussionen weit weniger ausführlich behandelt worden.

Der Begriff "Freiraum" vereint beide Ebenen, ohne dass a priori der eine oder andere Part bevorzugt wäre. Das Freiraum-Spektrum beginnt bei Winkeln, Nischen, Sackgassen und verlassenen Hofteilen zum Spielen, und geht über Hausgärten, G´stetten, Schanigärten, Beserlparks, Plätze und Straßenräume hin zu Spielplätzen, Parks, Wiesen, Wäldchen und ganzen Kulturlandschaften. Sie bilden das Freiraumsystem, das sich über die Stadt, das Dorf und die Region ausdehnt. Teile dieses Freiraumsystems erfüllen je nach Lage im Siedlungs- und Landschaftsgefüge, Größe, Ausstattung und Erreichbarkeit für die Bevölkerung Freiraumfunktionen mit unterschiedlichen Qualitäten für Treffpunkte, Aufenthalts- und Rückzugsorte.

Im Sinne eines für die jeweiligen Adressaten maßgeschneiderten Werkzeuges erscheint es zielführend, die Begriffsvielfalt zu Gunsten einer maßstabsunabhängigen Bezeichnung "Freiraumplan" aufzugeben. Auf den verschiedenen Maßstabsebenen der Stadtplanung, Flächenwidmungsplanung und Bebauungsplanung ist dann entsprechend der erforderlichen Bearbeitungstiefe der Freiraumplan zu erstellen.

Von der Freifläche zum Freiraum

Unter Freiflächen werden im allgemeinen österreichischen Planungssprachgebrauch "Nicht-Bauflächen" verstanden, wobei entweder der physische Zustand einer Fläche, nämlich frei von Bebauung, oder die Widmungskategorie laut Flächenwidmungsplan gemeint sein kann. Die Freiflächen sind widmungstechnisch betrachtet eine Restkategorie: sie umfassen jene Flächen, die aufgrund mangelnder Eignung als Bauland nicht als solches ausgewiesen werden dürfen.

Diese schon aus den gesetzlichen Grundlagen abzuleitende Negativdefinition für Freiflächen bietet einer positiven aktiven Freiflächenplanung von vornherein ungünstige Startvoraussetzungen. Auch wenn die Sicherung und Gestaltung der erforderlichen Freiflächen für die Landwirtschaft, die Naherholung sowie für das Orts- und Landschaftsbild und die ökologische Funktionsfähigkeit von Natur- und Landschaft in den Gesetzen der Länder unmissverständlich als Anforderung an die örtliche Raumplanung definiert sind, geht die Sichtweise und damit der Druck in der Flächenwidmung meist von innen nach außen, von den Baugebieten in die Freiflächen, vom Siedlungsgebiet in die Landschaft.

Freiflächenschutz ist Schutz eines unverbauten Stücks Land - in der Regel vor Überbauung. Schutzgut ist jedoch nicht einfach eine geografisch definierte Fläche, sondern es sind die Freiräume und die Funktionen, die diese Fläche heute erfüllt oder zukünftig erfüllen kann (Freiraumpotenzial).

Die gültige Definition von "Freiland" (nach §25 Stmk ROG): "Alle nicht als Bauland oder Verkehrsflächen gewidmeten Grundflächen gehören zum Freiland", sollte durch eine aktive Definition der Nutzungsart Freiland ersetzt werden, beispielsweise "Als Freiland sind jene Freiräume festzulegen, die für die Bevölkerung wichtige soziale, ökologische und wirtschaftliche Funktionen erfüllen, insbesondere Flächen für ..."

Eine aktive Auslegung und Formulierung der Kriterien für die Widmung von Freiflächen könnte die Freiraumplanung aus ihrer reaktiven Rolle der Restflächenverwalterin befreien und den Freiflächenschutz stärken.

Verkehrsflächen - die größten Freiräume in Stadt und Dorf

Die Straßen, Wege und Plätze sind der flächenmäßig größte öffentliche Freiraum der Gemeinde, sie bieten die größten Potenziale für Aufenthalts-, Begegnungs- und Rückzugsräume in unmittelbarer Nähe der Wohnung, Arbeitsstätte oder Schule. Sie sind der öffentliche Raum schlechthin, der Ort, wo man einander begegnet, beobachtet, ins Reden kommt, die Stadt wahrnimmt und erlebt, einander sieht und präsentiert, aber auch im Getümmel untertaucht .

Widmungstechnisch sind Straßen, Wege und Plätze nichts weiter als Verkehrsflächen. Oder wie es im Raumordnungsgesetz der Steiermark heißt, "Flächen für den fließenden und ruhenden Verkehr sowie für die Aufschließung des Baulandes". Diese Definition ist nicht animierend, Straßen, Wege und Plätze im Hinblick auf ihre sozialen Funktionen festzulegen und auszugestalten. Die Definition ist eine rein (auto)verkehrstechnische. Es wäre eine Definition zu wünschen, die dem sozialen Anspruch an öffentliche Freiräume gerecht wird. Beispielsweise könnte der technokratische Begriff Verkehrsfläche gänzlich eliminiert und durch Bezeichnungen ersetzt werden, welche die Dinge beim Namen nennen: Platz, Straße, Fußweg, Parkplatz, Festplatz, ...

Mit den Werkzeugen (Tools) der klassischen Raumplanung und der Freiraumplanung Rahmenbedingungen für die Freiraumentwicklung schaffen

Die Raumplanung profitiert von den fachlichen Inputs aus der Freiraumplanung. Der Flächenwidmungsplan und andere Instrumente der örtlichen Raumplanung werden besser begründet und nachvollziehbar. Umgekehrt stehen der Freiraumplanung aus der Raumplanung eine Reihe von Tools zur Verfügung, mit denen Freiräume quantitativ und qualitativ besser abgesichert werden.

  • Der Freiraumplan bietet Kriterien für die Beurteilung der räumlichen und sozialen Qualität von Freiräumen und damit die Formulierung der Grundsätze zum Umgang mit Freiflächen im Stadtentwicklungskonzept / Örtlichen Entwicklungskonzept. Die Aufnahme von Freiraumkriterien in die Zielformulierungen des Stadtentwicklungskonzeptes und Örtlichen Entwicklungskonzeptes ist Impuls für einen qualitativen Umgang mit Freiräumen.
  • Die Flächenwidmungsplanung erhält vom Freiraumplan Unterstützung, um die Festlegung von Freiland (Sondernutzungen) und Vorbehaltsflächen nachvollziehbar und begründbar zu machen.
  • Das Angebot an qualitätsvollen Freiräumen ist sehr eng an die Organisation der Bebauung geknüpft. Auf der Ebene des Bebauungsplanes liefert der Freiraumplan Aussagen zur Festlegung der Bebauungsweise, Bebauungsdichte, der Verkehrsanlagen und Freiflächen.
  • Der Freiraumplan trifft Aussagen zur Freiraumqualität von Straßen- und Platzräumen und hilft bei der Festlegung von Verkehrsflächen im Flächenwidmungsplan, von Verkehrsanlagen im Bebauungsplan und bei der technischen Ausführungsplanung im Straßen- und Wegebau.
  • Der Freiraumplan ist Orientierungshilfe für die Bodenpolitik und Liegenschaftsverwaltung der Gemeinde.
  • Der Flächenwidmungsplan sichert Freiflächen gegenüber konkurrierenden Nutzungsabsichten ab (Verbauung). Planungswerkzeuge sind die Widmungskategorien Freiland-Sondernutzung, Vorbehaltsfläche sowie Verkehrsfläche.
  • Die Werkzeuge des Bebauungsplans (Bauweise, Baugrenzlinie, Baufluchtlinie, Bebauungsdichte, Gebäudehöhe bzw. Geschossanzahl) schaffen den Rahmen für Freiräume (Freiraumqualitäten), die über Festlegungen zu den Frei- und Verkehrsanlagen weiter differenziert werden können. Die bisher praktizierte einseitige Sichtweise, von der Bebauung nach außen, degradierte den Freiraum zur Abstands- und Restfläche ohne Freiraumqualität. Viele Bebauungspläne sind mit gestalterischen Details überfrachtet, beispielsweise Festlegung der Dachneigung, Fensterteilungen oder Einfriedungen. Abgespeckt von gestalterischen Korsetts, welche zwar verschiedenste ortsbildliche Auswüchse verhindern konnten, aber wenig impulsgebend für gute Architektur sind, konzentriert auf wenige raumdefinierende Inhalte, könnte der Bebauungsplan über den freiraumplanerischen Zugang eine Renaissance erleben. Anstatt teures Bauland als nutzlosen Zwischenraum der Bebauung zu verschwenden, schafft die Freiraumplanung über die Parzellierung, Baufluchtlinien und Gebäudestellung vermarktbare Freiraumqualität.

Rückblick und Perspektiven für die Freiraumplanung im Geschäftsalltag der Gemeinde Bruck / Mur

Im Frühjahr 2001 nahm das interdisziplinäre Team die Forschungs- und Planungsarbeiten in Bruck an der Mur auf. Schon ein dreiviertel Jahr später konnten der Freiraumplan und der Jugendbeteiligungsprozess auf der Gemeindetagung präsentiert werden. Welche Aufgaben stellen sich für die Gemeinde nach diesem zwar kurzen, aber sehr intensiven Planungsprozess? Wie kann die Gemeinde den Freiraumplan schrittweise in ihrem Geschäftsalltag umsetzen und weiterentwickeln?

Der Freiraumplan sollte um ein zeitlich und budgetär abgestimmtes Umsetzungskonzept ergänzt werden, um die erforderlichen finanziellen Mittel zu reservieren. Seitens der Gemeinde Bruck ist jedenfalls vorgesehen, dass der Beteiligungsprozess weitergeführt wird. Es soll auch in den nächsten Jahren Projekte mit Jugendlichen geben. Das Internet als Medium der Kommunikation mit den BürgerInnen soll auf stadtplanerischer Ebene in Schritten ausgebaut werden. Es ist beabsichtigt, für spezielles freiraumplanerisches Know-how Planungsaufträge zu vergeben. Freiraumplanung ist stark mit den Nachbargemeinden vernetzt. Die Stadt Bruck setzt sich daher für einen Ausbau der regionalen Planungsebene ein.

Weiteres Engagement und Aufklärungsarbeit werden nötig sein, um qualitätsvolle Freiraumplanung als Kriterium bei allen zukünftigen freiraumbezogenen Absichten und Bauverfahren, insbesondere für neue Wohnbauvorhaben, zentrale Einrichtungen, Infrastrukturprojekte und Sonderprojekte (z.B. Großveranstaltungen wie Landesausstellung) sowie bei Sanierungs- und Bestandssicherungsmaßnahmen bereits in den ersten Planungsphasen einfließen zu lassen. Zur Sicherstellung der finanziellen Mittel zur Gewährung einer hohen Freiraumqualität werden partnerschaftliche Lösungen zwischen Gemeinde und Bauträger empfohlen.

Der Bürgermeister der Stadt Bruck und der Raumordnungsbeirat haben einen Grundsatzbeschluss gefasst, den Freiraumplan als Grundlage in die laufenden Planungsagenden und die nächste Revision des Stadtentwicklungskonzeptes heranzuziehen. Der Beschluss des gesamten Freiraumplanes als verwaltungsanweisendes Sachkonzept konnte bisher nicht erreicht werden. Im Rahmen eines umsetzungsbegleitenden Monitorings könnte hier eine vertiefende Abstimmung erfolgen.

Sibylla Zech